萬(wàn)葉秋風(fēng)里
11月7日是為立冬，是氣象學(xué)上的一個(gè)重要的分界點(diǎn)，北方的秋風(fēng)吹起，吹黃了夏日的綠，片片落葉渲染了秋色，滄桑了流年，飄搖著蕭瑟，落地成傷。PPP也從熱鬧喧囂的上半場(chǎng)，步入了規(guī)范操作的下半場(chǎng)。在防范金融性風(fēng)險(xiǎn)的大背景下，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)9文)，要求正本清源，及時(shí)糾正PPP泛化、異化和濫用的現(xiàn)象(見(jiàn)拙文《如何防止PPP的泛化和異化》)，推動(dòng)PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制的本源，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效目標(biāo)。文件的出臺(tái)，對(duì)正在實(shí)施的PPP項(xiàng)目或擬采用PPP模式的項(xiàng)目都會(huì)有較大的影響，也將對(duì)PPP參與各方都將帶來(lái)非常深遠(yuǎn)的影響和變化，筆者擬結(jié)合自身從業(yè)經(jīng)歷，對(duì)92號(hào)后PPP市場(chǎng)進(jìn)行分析，與大家共享，還望各位專(zhuān)家指正。
寒聲入寥廓
92號(hào)文的出臺(tái)，拉開(kāi)了PPP項(xiàng)目整肅、規(guī)范的大幕，使PPP從狂飆突進(jìn)中，慢下了腳步，給2014年以來(lái)燥熱的PPP市場(chǎng)帶來(lái)了絲絲寒意。文件從項(xiàng)目入庫(kù)和入庫(kù)項(xiàng)目清理入手，劃定了紅線，強(qiáng)身健體，提升PPP項(xiàng)目質(zhì)量。
一、嚴(yán)把入庫(kù)關(guān)，提高入庫(kù)項(xiàng)目的質(zhì)量
92號(hào)文對(duì)項(xiàng)目入庫(kù)提出了“優(yōu)先、審慎、不宜、準(zhǔn)備、績(jī)效”五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目嚴(yán)格審查，提高入庫(kù)PPP項(xiàng)目的質(zhì)量，防止不合規(guī)的項(xiàng)目搭PPP順風(fēng)車(chē)。
“優(yōu)先”是指優(yōu)先支持存量PPP項(xiàng)目，通過(guò)采用PPP模式盤(pán)活政府手中巨量的存量資產(chǎn)，有助于實(shí)現(xiàn)政府投資的良性循環(huán)，符合財(cái)政部、發(fā)改委的一貫政策導(dǎo)向，如財(cái)政部《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》(財(cái)建〔2015〕29號(hào))中要求“堅(jiān)持存量項(xiàng)目為主。推介項(xiàng)目以使用者付費(fèi)項(xiàng)目為主，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的市政公用項(xiàng)目。”
“審慎”是指審慎開(kāi)展政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目，確保入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量，延續(xù)了今年以來(lái)一貫的政策導(dǎo)向，如史部長(zhǎng)在《在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)上的講話》中提出，要防止政府支出責(zé)任的固化，要守住“底線”，嚴(yán)禁各類(lèi)借PPP變相舉債的行為。要審慎開(kāi)展完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目。
“不宜“是指不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的非公共項(xiàng)目不適宜采用PPP模式，文件對(duì)于商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目、BT項(xiàng)目設(shè)置了入庫(kù)紅線，此條規(guī)定將有效地減少搭便車(chē)的PPP項(xiàng)目，如某些地區(qū)的打著會(huì)議中心的旗號(hào)，其實(shí)是酒店項(xiàng)目、園區(qū)搭配商業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等帶來(lái)非常大的影響。
“準(zhǔn)備”是指PPP項(xiàng)目前期工作要準(zhǔn)備到位，對(duì)PPP庫(kù)實(shí)行項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單和項(xiàng)目管理庫(kù)，對(duì)項(xiàng)目前期的準(zhǔn)備工作提出了更為細(xì)致的要求，如必須履行立項(xiàng)審批手續(xù);存量項(xiàng)目涉及國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的要履行國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù);項(xiàng)目必須通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。
“績(jī)效”是指項(xiàng)目產(chǎn)出必須與績(jī)效相掛鉤，政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)要求連續(xù)、平滑支付，不允許某一時(shí)點(diǎn)激增，付費(fèi)與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不得低于30%，對(duì)項(xiàng)目的回報(bào)模式設(shè)計(jì)提出了明確的要求。
二、對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目要進(jìn)行清理，確保入庫(kù)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作
92號(hào)文為已入庫(kù)項(xiàng)目劃出了“論證、進(jìn)展、規(guī)范、舉債、公開(kāi)”五道“紅線”，要求省級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行清理甄別，限期整改完成，確保入庫(kù)項(xiàng)目的質(zhì)量。
“論證”是指進(jìn)入采購(gòu)階段的入庫(kù)項(xiàng)目必須完成物有所值和財(cái)政承受能力論證(在21號(hào)文頒發(fā)前未進(jìn)行財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目(2015年4月7日前)和167號(hào)文頒發(fā)前(2015年12月18日前)未進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)的項(xiàng)目是例外)，強(qiáng)化了10%的財(cái)政承受能力論證高壓線，不得觸碰。
“進(jìn)展”是指對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目建立了能進(jìn)能出的機(jī)制，入庫(kù)一年的項(xiàng)目，如沒(méi)有進(jìn)展，將被清退出庫(kù)，此條紅線將對(duì)僵尸PPP項(xiàng)目形成倒逼機(jī)制，要求項(xiàng)目入庫(kù)后，必須及時(shí)開(kāi)展后續(xù)工作，否則退庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)非常大。
“規(guī)范”是要求PPP項(xiàng)目全壽命周期都要規(guī)范運(yùn)作，文件提出對(duì)PPP項(xiàng)目全過(guò)程強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)PPP運(yùn)作中的亂象進(jìn)行整肅，不規(guī)范操作將會(huì)退庫(kù)，如文件中提出的幾種不規(guī)范的類(lèi)型。
“未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的;
采用BT方式實(shí)施的;
采購(gòu)文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與的;這一條將來(lái)如何認(rèn)定，將會(huì)有一定難度，比如某地總投資70億元的管廊項(xiàng)目，在資格預(yù)審時(shí)要求社會(huì)資本注冊(cè)資金達(dá)180億元，是否是歧視性條款，此類(lèi)項(xiàng)目是否會(huì)強(qiáng)制退庫(kù)，如果退庫(kù)，后續(xù)合同將如何延續(xù)，需要政策進(jìn)一步明確，出臺(tái)相關(guān)的配套文件。
“未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的;違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的。”將要求退庫(kù)，這一條將對(duì)目前PPP項(xiàng)目帶來(lái)非常嚴(yán)重的影響，如目前央企大部分PPP項(xiàng)目采用表外融資，資本金采用債務(wù)性資金或是引入財(cái)務(wù)投資人，此類(lèi)項(xiàng)目是否也要退庫(kù)。
“舉債”是指PPP不規(guī)范運(yùn)作，包括政府兜底、固定回報(bào)、擔(dān)保或其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的，將會(huì)被退庫(kù)。
“公開(kāi)”是指入庫(kù)項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理暫行辦法》 的有關(guān)規(guī)定及時(shí)公開(kāi)信息，“入庫(kù)之后一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時(shí)充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、政府采購(gòu)等關(guān)鍵信息的。”將會(huì)被退庫(kù)。
冬后春將至
對(duì)PPP項(xiàng)目加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)PPP市場(chǎng)帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響，短期內(nèi)可能會(huì)出現(xiàn)入庫(kù)數(shù)量減少，甚至出現(xiàn)大量項(xiàng)目退庫(kù)的現(xiàn)象，但從長(zhǎng)久來(lái)看，通過(guò)嚴(yán)格監(jiān)管，優(yōu)勝劣汰，去偽存真，更有利于PPP市場(chǎng)健康發(fā)展，迎來(lái)春天。
一、政府方
對(duì)政府方而言，文件要求PPP項(xiàng)目嚴(yán)格限制在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目審核將日趨嚴(yán)格，政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)換思路，適應(yīng)PPP市場(chǎng)的新變化及新的運(yùn)作及監(jiān)管機(jī)制。
1.項(xiàng)目庫(kù)能進(jìn)能出，有利于PPP項(xiàng)目規(guī)范操作
項(xiàng)目能進(jìn)能出，淘劣存優(yōu)，有助于實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，對(duì)政府也提出了更高的要求，一是項(xiàng)目時(shí)必須合規(guī)，要選擇公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目，二是項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)文件規(guī)定執(zhí)行，確保操作的規(guī)范性，三是要對(duì)項(xiàng)目信息適時(shí)公開(kāi)，提高項(xiàng)目的公開(kāi)透明度，避免暗箱操作。
2.進(jìn)展緩慢的項(xiàng)目要求退庫(kù)，有利于加快項(xiàng)目落地
根據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)，截至2017年9月末，入庫(kù)項(xiàng)目14220個(gè)，累計(jì)投資額17.8萬(wàn)億元，落地項(xiàng)目2388個(gè)，落地率為35.2%，落地率依然較低。根據(jù)文件要求，對(duì)入庫(kù)一年，無(wú)進(jìn)展的項(xiàng)目將會(huì)強(qiáng)制要求退庫(kù)，此舉將形成倒逼機(jī)制，要求實(shí)施機(jī)構(gòu)及參與部門(mén)加快項(xiàng)目的推進(jìn)，有利于加快項(xiàng)目的落地。
3.政府要具有宏觀意識(shí)，運(yùn)用好手中的資源
對(duì)某些財(cái)承即將達(dá)到10%的紅線的政府，政府要具有宏觀理念，從大局出發(fā)，通過(guò)對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目的篩選清退，騰出空間，為其他項(xiàng)目騰出資源，實(shí)施民眾急需項(xiàng)目;對(duì)尚有一定財(cái)承空間的政府，也要求政府在選擇入庫(kù)項(xiàng)目時(shí)，要更加慎重，通過(guò)宏觀決策，將有限的財(cái)力用到刀刃上，為百姓提供更好地公共服務(wù)。
4.加快PPP市場(chǎng)的重構(gòu)，有助于形成公開(kāi)、透明、開(kāi)放的PPP市場(chǎng)
政府將更加注重建立公平、開(kāi)放、透明的市場(chǎng)，制定明確的市場(chǎng)準(zhǔn)入及績(jī)效考核機(jī)制，通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全流程的監(jiān)管，建立合理的回報(bào)機(jī)制，加速PPP市場(chǎng)重新構(gòu)建，有助于PPP的項(xiàng)目參與主體更加理性地參與，有效杜絕“殺雞取卵式”或“重建設(shè)，輕運(yùn)營(yíng)”的投資人，有助于回歸PPP的本源，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目提質(zhì)增效的目標(biāo)。
二、社會(huì)資本方
對(duì)于社會(huì)資本而言，92號(hào)文不啻是一聲驚雷，對(duì)社會(huì)資本正在實(shí)施的項(xiàng)目和擬投資的項(xiàng)目都帶來(lái)較大的影響，需要積極應(yīng)對(duì)。
1.對(duì)已實(shí)施項(xiàng)目應(yīng)全面梳理，防止出現(xiàn)退庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)
文件要求“采購(gòu)文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與的;未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的;違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的。”將會(huì)退庫(kù)，社會(huì)資本對(duì)已實(shí)施的PPP項(xiàng)目，應(yīng)對(duì)照文件要求，認(rèn)真梳理，查找風(fēng)險(xiǎn)，研判是否存在違規(guī)的情況。抓住整改的窗口期，與政府及實(shí)施機(jī)構(gòu)溝通對(duì)接，完善相關(guān)手續(xù)，特別是對(duì)存在債務(wù)性資金充當(dāng)資本金的和第三方代持股份的項(xiàng)目，要與金融機(jī)構(gòu)及第三方提前協(xié)商，未雨綢繆，研究制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。
2.對(duì)新投資項(xiàng)目，決策要更為慎重
根據(jù)文件要求，項(xiàng)目資本金要求社會(huì)資本投入，不得用債務(wù)性資金，將對(duì)社會(huì)資本的投資決策帶來(lái)重大影響。如近期國(guó)資委下發(fā)《加強(qiáng)央企PPP財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控通知》(征求意見(jiàn)稿)中規(guī)定，建筑類(lèi)央企累計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目的凈投資原則上不得超過(guò)集團(tuán)凈資產(chǎn)的40%，其他中央企業(yè)累計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目的凈投資不得超過(guò)20%，社會(huì)資本投資總額將會(huì)受到限制，社會(huì)資本要對(duì)自身?yè)碛械馁Y金精打細(xì)算，重點(diǎn)選擇關(guān)聯(lián)度高，投資收益好的項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)較好的投資收益。大水漫灌式、搶占市場(chǎng)式的投資方式將難以存在。
3.轉(zhuǎn)變觀念，加快從項(xiàng)目投資商、承建商向運(yùn)營(yíng)商的轉(zhuǎn)變
根據(jù)文件要求，項(xiàng)目付費(fèi)應(yīng)與績(jī)效掛鉤，且不得少于30%，績(jī)效掛鉤后，變相包裝的PPP，拉長(zhǎng)版BT的PPP項(xiàng)目將會(huì)減少。對(duì)社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)能力提出了更高的要求，社會(huì)資本應(yīng)苦練內(nèi)功，適應(yīng)市場(chǎng)變化，加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)能力建設(shè)，加快從項(xiàng)目投資商、承建商的角色向運(yùn)營(yíng)商的轉(zhuǎn)變，今后的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，是運(yùn)營(yíng)能力強(qiáng)、全周期資源整合強(qiáng)的社會(huì)資本才具有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。
4.強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，做好風(fēng)險(xiǎn)的籌劃及應(yīng)對(duì)
隨著運(yùn)營(yíng)績(jī)效與付費(fèi)掛鉤，考核標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)化，收款的風(fēng)險(xiǎn)也將會(huì)增加，而對(duì)融資來(lái)講，由于支付的不確定性，預(yù)期會(huì)增加一定的投資風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)， PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)率將會(huì)有一定幅度的上升。因此在PPP項(xiàng)目選擇時(shí)，更應(yīng)選擇企業(yè)具備運(yùn)營(yíng)能力，風(fēng)險(xiǎn)管控力度強(qiáng)的項(xiàng)目，以降低投資風(fēng)險(xiǎn)。
三、金融機(jī)構(gòu)
金融機(jī)構(gòu)是PPP項(xiàng)目的資金提供者，是PPP項(xiàng)目成功的重要支撐，文件中要求“政府不得兜底、不得形成政府債務(wù)，不得以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份”，否則都將退庫(kù)，也對(duì)金融機(jī)構(gòu)從事PPP項(xiàng)目業(yè)務(wù)提出了新的要求。
1.從項(xiàng)目財(cái)務(wù)投資人向項(xiàng)目投資者轉(zhuǎn)換
金融機(jī)構(gòu)要順應(yīng)PPP市場(chǎng)的新形勢(shì)、新變化，在防控風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，主動(dòng)求變，從PPP項(xiàng)目的資金提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目實(shí)際的投資者，金融機(jī)構(gòu)要從人員能力、融資工具、管控手段等方面實(shí)現(xiàn)全方位的提高，增強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的管控，不僅能得到項(xiàng)目資金回報(bào)，也可獲得項(xiàng)目投資回報(bào)，實(shí)現(xiàn)超額收益。
2.從項(xiàng)目資金提供者向PPP項(xiàng)目金融一體化服務(wù)商轉(zhuǎn)變
根據(jù)文件的要求，不允許代持股份和債務(wù)性投資，金融機(jī)構(gòu)需要轉(zhuǎn)變觀念，從被動(dòng)的資金提供者和融資方案的審批者，變身為PPP項(xiàng)目的金融一體化服務(wù)商，主動(dòng)與PPP社會(huì)資本對(duì)接，結(jié)成聯(lián)盟，介入PPP項(xiàng)目的前端，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資方案進(jìn)行策劃、設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目全方位、全過(guò)程融資服務(wù)。
四、咨詢機(jī)構(gòu)
文件對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性提出了更高的要求，也是對(duì)目前PPP咨詢市場(chǎng)亂象的一個(gè)整肅，今后專(zhuān)業(yè)性的公司市場(chǎng)會(huì)越來(lái)越大，而偽全能型的公司市場(chǎng)將會(huì)萎縮，不專(zhuān)業(yè)的咨詢公司將會(huì)失去生存空間，逐步退出市場(chǎng)。
1.PPP咨詢服務(wù)需要更專(zhuān)業(yè)、精準(zhǔn)
咨詢機(jī)構(gòu)在為政府提供咨詢服務(wù)時(shí)，需要具備更高的專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)和服務(wù)能力，在提供項(xiàng)目篩選、實(shí)施方案、績(jī)效考核等咨詢服務(wù)時(shí)，需要更具有專(zhuān)業(yè)性，拍腦袋的項(xiàng)目，套方案的項(xiàng)目，入庫(kù)后退庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)在加大。
2.方案的回報(bào)機(jī)制需要精心設(shè)置
文件要求項(xiàng)目的付費(fèi)必須與績(jī)效掛鉤，且不得低于30%，這就要求咨詢公司在設(shè)計(jì)項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制時(shí)，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行精心的盡職調(diào)查，找出項(xiàng)目的特點(diǎn)，設(shè)置合理的回報(bào)方式和績(jī)效考核機(jī)制，績(jī)效考核機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)從三方面來(lái)考慮。
一是績(jī)效考核的可實(shí)施性，績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的制定時(shí)，無(wú)論是采用平衡記分卡或是其他評(píng)價(jià)考核方式，都應(yīng)考慮該評(píng)價(jià)體系的可實(shí)施性，確保考核標(biāo)準(zhǔn)具備操作性。
二是績(jī)效考核的可實(shí)現(xiàn)性，績(jī)效考核的方案要考慮可以實(shí)現(xiàn)的可能性，不能處于理想化的狀態(tài)。
三是績(jī)效考核的經(jīng)濟(jì)性，績(jī)效考核方案的考核時(shí)的成本也是績(jī)效考核方案制定的一個(gè)重要的因素。
3.邊界條件設(shè)置要更具合理性
文件中規(guī)定如“采購(gòu)文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與的。”將會(huì)退庫(kù)，因此咨詢公司制定資格預(yù)審、招標(biāo)采購(gòu)等文件時(shí)，應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)測(cè)試，充分考慮項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性，合理設(shè)置相關(guān)要求，防止觸碰紅線。
道與清溪長(zhǎng)
經(jīng)過(guò)三年多的發(fā)展，PPP市場(chǎng)取得了非常大的成就，但也不否認(rèn)，在快速發(fā)展的過(guò)程中，出現(xiàn)了一些不和諧、不規(guī)范的苗頭，加強(qiáng)PPP入庫(kù)管理，對(duì)已入庫(kù)不合規(guī)PPP項(xiàng)目實(shí)施清理，實(shí)現(xiàn)了PPP項(xiàng)目全流程的監(jiān)管，有助于正本清源，糾正PPP項(xiàng)目的泛化和異化，提高PPP的運(yùn)作質(zhì)量。舟至中流,不進(jìn)則退.唯奮楫者,方能破浪，只有經(jīng)過(guò)規(guī)范，才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，迎來(lái)PPP長(zhǎng)期穩(wěn)定健康的發(fā)展。
